2019年上半年继续深化医改，医疗卫生领域政策频出，医疗领域改革步伐加快，是一大亮点。本文基于对医疗卫生政策的长期跟踪研究，评选出2019年上半年十大政策热点，并对其进行简要点评。
我国医药政策主线与近期成果
自2009年3月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》起，国务院办公厅每年都发布深化医药卫生体制改革年度重点任务。10年来，我国医疗卫生政策沿着深化医改这条主线不断推进。
“十三五”期间，深化医改的主要任务体现在五大体系建设上，包括分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障和综合监管。目前深化医改的主要成果见表1。
表1当前深化医改取得的成绩
2019上半年医药政策特色鲜明
2019年上半年继续深化医改，医疗卫生领域政策频出，医疗领域改革步伐加快，是一大亮点。据燧石族创世数据库显示，2019年1-6月国务院办公厅、市场监管总局、卫健委、美国食品药品监督管理局、医保局发布的政策中，医保政策11项，医疗政策13项，医疗政策27项，占比分别为22%、25%、53%。
图1 2019年上半年，中央部委发布“三医”政策统计数据。
从不同角度看，2019年上半年的医疗卫生政策在延续深化医改主线的同时，也有着鲜明的特点。
1、医药器械层面
从保障仿制药供应到加快临床急需的海外新药审评，从中药国际化、经典方剂二次开发到创新医疗器械优先审评审批，从疫苗立法到药品智能监管，保障基础创新、严格监管的态势明显。
2、医疗健康层面
从公立医院综合改革到鼓励社会办医，从“互联网护理服务”到推动养老服务发展，从医疗联合体建设到提升医疗服务行动计划，分级诊疗不断推进，康复与护理相结合有序发展，逐步从疾病治疗向健康保健转变。
3、医保层面
从药品带量采购到医疗消费联动综合改革，从医保目录动态调整到国家基本药物制度巩固完善，从DRG支付试点到跨省就医住院费用直接结算，医保支付将在“三医”联动改革中发挥举足轻重的作用，解决看病难、看病贵问题。
4、监管层面
从医疗器械唯一标识制度试点到药品智能监管行动，从加强三级公立医院绩效考核到执业药师职业资格制度新规，从联合整治“保健”市场乱象到打击欺诈、保险诈骗，监管手段将电子化、智能化。合规是未来的唯一出路，违规者将付出沉重代价。
2019上半年十大热门政策速览
本文基于对医疗卫生政策的长期跟踪研究，评选出2019年上半年十大政策热点，并进行简要点评。
（一）“4+7”带量采购
1、政策概览
从2018年的带量采购顶层设计在2019年上半年正式落地。
1月17日，国务院办公厅发布《国家组织药品集中采购和使用试点方案》(国办发〔2019〕2号)，选择北京、天津、上海等11个城市开展试点工作。
3月12日，国家卫健委主任马在人民大会堂接受采访时表示，“47”带量采购将进一步扩大范围，向全国铺开。
2、政策导读
25个入选品种中，平均跌幅为52%，最高跌幅为96%。根据计算，拉皮条的
4月17日，国家医保局发《2019年国家医保药品目录调整工作方案》。目录调整旨在优化药品结构，提高医保药品保障水平，缓解参保人员用药难、贵问题。新的国家医保药品目录常规目录将于今年7月发布，谈判准入目录将于9-10月发布。
根据计划，调入的西药和中成药应优先考虑国家基本药物、治疗癌症和罕见病等重大疾病的药物、慢性病药物、儿童药物、急救和抢救药物等。值得注意的是，此次调整强调“进出”，不合格药品将转出医保。
（二）医保目录动态调整1、
国外经验和专家调查表明，300 ~ 400种药物即可满足临床基本用药需求。在2019年版中国国家医保药品目录中，西药和中成药共有2196个品种，其中不乏临床价值低、不符合药物经济学评价的药品。
我国应树立以临床价值为导向的药物评价理念，逐步建立价值评价体系。综合多维度分析，如相对疗效的比较结果、成本-效果分析、预算的影响等，可以保证药物的安全性、有效性和经济性。
政策概览
2、政策导读
今年1月初，国家卫生健康委、国家发改委等12部委联合发布《关于印发加快落实仿制药供应保障及使用政策工作方案的通知》，公布了未来七项重点工作：(1)及时发布鼓励仿制药品目录；(2)加强仿制药技术研究。(3)完善药品知识产权保护。(四)加快提升上市药品质量。(5)促进仿制药的替代使用。(六)深化医保支付方式改革。(七)加强反垄断执法。
6月20日，国家卫健委公示《第一批鼓励仿制药品目录建议清单》，名单中共有34个药品。
（三）仿制药供应保障1、
根据“临床必需、疗效确切、供应短缺”的原则，国家鼓励医药企业仿制防治重大传染病和罕见病所需的药品、治疗突发公共卫生事件所需的药品、儿童用药以及专利到期前一年未提出注册申请的药品。仿制药目录为企业R&D布局提供了方向性参考，有利于推进医药行业供给侧结构性改革，提高药品供应保障能力，减轻全社会药品费用负担。
政策概览
2、政策导读
4月2日，国务院办公厅发布《关于同意建立疫苗管理部际联席会议制度的函》，同意建立由国家市场监督管理总局、国家卫生健康委、国家药品监督管理局牵头的疫苗管理部际联席会议制度。
6月29日，十三届全国人大常委会表决通过了《疫苗管理法》。《疫苗管理法》是在《药品管理法》总则的基础上，针对疫苗的特点制定的特别法。该法明确规定疫苗应当接受最严格的监管，并对疫苗研制、生产、流通、接种全过程提出了专门的制度和规定。
（四）疫苗单独立法1、
疫苗关系到人民的生命健康，也关系到公共卫生和国家安全。过去，中国曾是世界上乙肝病毒威胁最严重的国家之一，乙肝病毒携带率高达9.7%；直到2002年，乙肝疫苗才被纳入儿童免疫规划。目前乙肝病毒携带率已降至1%以下。
目前，中国有45家疫苗生产企业，可生产60多种疫苗，预防34种疾病，年产量超过10亿剂。是世界上少数几个能够靠自己的能力解决所有计划免疫疫苗的国家。
为进一步提高我国疫苗质量，《疫苗管理法》制定了一系列鼓励疫苗创新发展的新规定，包括：明确规定国家支持巴
据统计，截至2018年底，我国执业药师人数已达103万人。截至2019年2月底，注册药师人数为47.5万人，其中零售药店注册执业药师42.5万人。
新规定更符合执业药师发展和监管的现实，尤其是针对执业药师“不好用”“不是真正有用”等突出问题。对执业药师的准入门槛和执业药师行为监管的相关规定做出相应调整，将极大地推动我国执业药师的建设和发展，推动执业药师真正发挥人民群众“安全用药守门人”的作用。
政策概览
2、政策导读
5月28日，国家卫生健康委、国家中医药管理局联合发布《关于印发〈执业药师职业资格制度规定〉〈执业药师职业资格考试实施办法〉的通知》(以下简称《城市医疗联合体建设试点工作方案》)、《方案》(以下简称《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》)。
《通知》指出，到2019年底，100个试点城市全面启动城市医联体网格化布局和管理，每个试点城市至少建成1个成效明显的医联体。055-79000提出了发展紧密型县域医疗社区的工作要求。预计到2020年底，在500个县初步建立目标明确、权责清晰、分工协作的新型县域医疗卫生服务体系，逐步形成服务、责任、利益、管理共同体。
（五）执业药师新规1、
医疗联合体建设是整合区域内医疗资源、促进优质医疗资源下沉、提升基层医疗服务能力、完善医疗服务体系的重要举措，也是推动建立合理有序的分级诊疗模式的重要内容。
医联体主要有四种组织模式：医联体、医联体、专科联盟、远程医疗协作网。目前，中国已有1860个城市医疗集团、3129个县域医疗社区、2428个跨区域专科联盟、5682个面向偏远贫困地区的远程医疗协作网络。
医联体是城市医联体建设的主要模式。以一家三级医院为牵头单位，联合多家城市二级医院、康复医院、疗养院、社区卫生服务中心，构建“1 X”医联体，纵向整合医疗资源，形成资源共享、分工协作的管理模式。
医疗社区是农村医疗社区建设的主要模式。以“县医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础”的县村一体化管理为重点，与农村一体化有效衔接，充分发挥县医院的城乡纽带作用和县村龙头作用，形成县村医疗卫生机构分工协作机制，构建县村三级联动的县域医疗服务体系。
通过成立医联体，进一步整合和共享区域内的医疗资源。基层医疗服务能力得到有效提升，不同级别、不同类别的医疗机构之间建立了目标明确、责任分明的分工协作机制，形成利益责任共同体，为患者提供持续服务，逐步建立起首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
今年全国两会上，国家卫生健康委员会主任马说，“实现分级诊疗制度之日，就是我国医疗体制改革成功之时。”再次表明了我国全面推进分级诊疗的决心。
政策概览
2、政策导读
6月5日，国家医保局、财政部、国家卫健委、国家中医药管理局联合发布《方案》，确定京津冀邯郸等30个城市为DRG支付全国试点城市。
这意味着
DRGs模式的核心是对患者进行分类。它根据患者的年龄、性别、住院天数、临床诊断、症状、手术、疾病严重程度、并发症、并发症和结局将患者分为诊断相关组。DRGs作为医疗行业管理工具，实行精准支付、精准定价、打包支付，促进医院控制不合理用药、不合理检查的内生动力。
“按病种付费”是医改的关键，有利于在经济上减轻患者负担，在服务上提高医疗服务质量。是缓解看病贵的又一个好办法。
按照“顶层设计、模拟试验、实际支付”三步走的思路，国家医保局要求2020年确保模拟运行，2021年开始实际支付。试点城市在开展DRG的同时，将进一步完善总额医保预算管理制度，对DRG无法结算的病例，推进基于大数据的按床日、按人头付费工作，建立多元复合医保支付体系。
（六）城市医联体、县域医共体
1、政策概览
6月10日，国家卫健委、国家发改委、国家医保局等10个部门联合发布《通知》。
社会医疗服务是我国医疗卫生服务体系的重要组成部分。截至2018年底，社会医疗机构数量达到45.9万个，占比46%；社会医院达到2.1万所，占63.5%。社会医务人员、床位、医疗救治比例保持稳定增长。
2、政策导读
为深化“简政放权、加强监管、改善服务”改革，推进“不准入”，减少审批，清理实施妨碍公平竞争的各种规定和做法，解决重点难点问题，进一步促进社会办医持续健康发展，《关于按疾病诊断相关分组付费国家试点城市名单的通知》根据社会办医的定位和发展方向，推出多项鼓励和扶持政策，包括：(1)加大政府对社会办医的支持力度；(2)推进“简政放权、加强监管、改善服务”，简化准入审批服务；(3)公立医疗机构与社会医疗机构的分工与合作；(4)优化运营管理服务；(5)完善医疗保险支持政策；(六)完善综合监管体系。
（七）疾病诊断相关分组(DRG)付费
3月1日，首批21个稀有药品和4个原料药参照抗癌药实行进口环节减征3%增值税，国内环节可选择3%简易办法征收增值税。加强癌症、罕见病等重大疾病防治，事关亿万人民福祉。2018年，国家陆续出台抗癌药、医药原料药等药品减税措施。罕见病增值税优惠是继去年抗癌药降税后的又一利好政策。
5月13日，国家医保局、财政部发布《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》，要求稳步提高待遇保障水平，大病保险政策范围内报销比例由50%提高到60%。通知要求，高血压、糖尿病等门诊药品纳入医保报销。另一方面，要完善大病保险的保障功能。
5月14日，国家卫健委会同民政部、国务院扶贫办、国家医保局近日对农村贫困人口重特大疾病专项救治工作做出新的方案，提出将病种扩大到25种。耐多药结核病、中风、慢性阻塞性肺气肿和艾滋病机会性感染是今年的新疾病。
1、
政策概览2、
4月16日，国务院办公厅发布《意见》，提出6个方面28项具体政策措施，破除发展障碍，完善市场机制，不断完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系，有效满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，显著提高老年人养老服务水平
《关于做好2019年城乡居民基本医疗保障工作的通知》从完善体制机制、提高质量等角度提出了三项政策措施，以解决养老服务业质量参差不齐、监管不力等问题。此外，民政部将会同有关部门加快养老服务领域社会信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制。
解决养老机构消防安全问题。055-79000消防安全相关事项有三项，包括解决养老机构消防检查问题、实施养老服务业消防安全规范化管理、实施民办养老机构消防安全达标工程。
为解决养老护理员短缺、社会认可度低的问题，《关于推进养老服务发展的意见》列举了三项措施，包括建立健全养老护理员职业技能等级鉴定和教育培训制度、大力推进养老服务业吸纳就业、建立养老服务褒奖机制等。
政策导读
7月2日，国家卫生健康委员会、国家中医药管理局发布《意见》，拉开了下半年医疗卫生政策出台的序幕。基于对《意见》号文件的解读和分析，笔者对下半年的政策走向进行了简单梳理。
（八）社会办医1、
2019年将调整国家医保药品目录，将更多临床价值高、药物经济性好的药品纳入目录。新一轮药品目录准入谈判即将开启，通过改变市场价格将有效降低药价。
政策概览2、
据测算，11个城市25个中选药品采购成本为19亿元，较往年下降59亿元。25个入选品种中，平均跌幅为52%，最高跌幅为96%。与此同时，国家组织的药品集中采购和使用试点的评估工作即将开始，药品集中采购试点的扩大几乎是确定的。还有望在下半年出台以药品集中采购和使用为突破口的进一步深化医改的政策文件。
政策导读（九）大病防治
下半年逐步统一国家医保高值医用耗材分类编码，重点处理单价和资源消耗相对较高的高值医用耗材，取消医用耗材加成。
开展医疗机构给药，按照口服不肌注、肌注不输液的要求规范用药。继《三级公立医院绩效考核意见》出台后，二级及以下公立医疗机构绩效考核办法有望在下半年出台。
下半年，部分医院将推进现代医院管理制度的建立和完善。完善公立医院政府投入政策，根据公立医院综合改革评价结果等因素，从中央财政拨付相关补助资金。
卫生技术人员职称制度改革、医生管理、医疗联合体管理、公立医院薪酬制度改革有望在今年内出台。
（十）养老服务1、
2018年，我国出台了‘在线护士、互联网医院、在线健康管理’等多项新规，规范‘互联网医疗健康’的发展。互联网诊疗行为发展迅速，发挥了实体医疗的补充作用，使医疗服务更加便民利民。但相应的互联网诊疗的医保和价格政策一直在探索中。
“互联网医疗健康”要实现可持续发展，需要探索合理定价、合理分配、合理共享，让医生、患者、医院、企业都能受益。互联网诊疗收费、医保支付等政策文件有望在下半年出台。
政策概览2、
下半年，中国将重点支持
中国特色的优质高效医疗卫生服务体系是一体化医疗卫生服务体系。制度的核心是优质服务和高效运行，这需要一系列的体制机制。该体系强调“医”与“防”的有效结合，上级医疗机构与下级医疗卫生机构的有效结合，“药”与“营养”的有效结合，中西医的有效结合。卫生委员会预计将在今年下半年提出一项建立有中国特色的优质高效医疗卫生服务体系的计划。